Puntos críticos en la preparación de una oferta: aspectos clave para empresas licitadoras

La contratación pública representa en España un volumen de negocio que supera el 10% del PIB nacional. Para muchas empresas, acceder a la Administración como cliente supone una oportunidad de crecimiento estable y, en algunos sectores, prácticamente imprescindible. Sin embargo, el número de empresas que quedan excluidas de un proceso antes de que su oferta llegue a evaluarse —o que obtienen valoraciones muy inferiores a su capacidad real— es elevado, y las causas suelen ser, con demasiada frecuencia, previsibles.

Este artículo no pretende ser un compendio exhaustivo sobre la materia, sino identificar aquellos momentos del proceso en los que los errores son más frecuentes y sus consecuencias más graves. El objetivo es que cualquier empresa que se aproxime a una licitación pública pueda hacerlo con mayor consciencia de los aspectos jurídicos y técnicos que condicionan el resultado, con independencia de si cuenta o no con asesoramiento externo.

El punto de partida de cualquier licitación son los pliegos. La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP) establece que los contratos se rigen por el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) —que regula las condiciones jurídicas, económicas y administrativas— y por el Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) —que define el objeto del contrato, sus características y los estándares de ejecución exigidos—. En caso de contradicción entre ambos, la doctrina administrativa reconoce con carácter general la prevalencia del PCAP en materias jurídicas y del PPT en las de naturaleza técnica.

Ambos documentos deben leerse con detenimiento y con suficiente antelación respecto al plazo de presentación de ofertas. El error más habitual no consiste en ignorarlos, sino en abordarlos demasiado tarde, cuando ya no hay margen para resolver dudas, solicitar aclaraciones a la mesa de contratación o recabar la documentación que, en ocasiones, requiere semanas de tramitación. Muchas empresas descubren requisitos que no pueden cumplir cuando ya han invertido tiempo y recursos considerables en preparar la oferta.

Una lectura temprana y sistemática de los pliegos permite, además, detectar condiciones que podrían resultar contrarias a la normativa —como requisitos de solvencia desproporcionados o criterios de adjudicación insuficientemente definidos— y valorar si existe margen para impugnarlas antes de que el proceso avance.

La solvencia económica y financiera y la solvencia técnica o profesional son los filtros que la Administración utiliza para verificar que las empresas concurrentes tienen capacidad real para ejecutar el contrato. Están reguladas en los artículos 74 a 82 de la LCSP, y su acreditación incorrecta o insuficiente es uno de los motivos de exclusión más recurrentes en la práctica.

El error más extendido no es carecer de solvencia, sino acreditarla de forma deficiente: presentar documentación que no responde al medio de acreditación exigido por el pliego, aportar cifras de negocio de ejercicios incorrectos, o no incluir todos los elementos que la clasificación o la declaración responsable exigen. También es frecuente que empresas con solvencia suficiente desconozcan los medios complementarios de acreditación que la propia LCSP permite, como la integración de solvencia a través de entidades del grupo empresarial o mediante compromisos de adscripción de medios ajenos, conforme al artículo 75 de la norma. En este último caso, la disponibilidad de esos medios debe ser real y acreditable durante toda la ejecución del contrato; una declaración genérica de integración sin sustento concreto no suele superar el escrutinio de la mesa.

La solvencia debe verificarse antes de presentar la oferta, no después de haber sido requerida para acreditarla. En ese momento, el margen de subsanación es limitado y los plazos, muy estrictos.

En un entorno de contratación pública que ha completado su transición hacia la tramitación electrónica, los errores documentales han adquirido una dimensión nueva. Ya no se trata únicamente de aportar los documentos correctos, sino de presentarlos en el formato adecuado, con la firma electrónica correctamente validada, a través del sistema habilitado en la Plataforma de Contratación del Sector Público, y dentro del plazo establecido. Ninguno de estos requisitos admite excepciones.

Un aspecto que merece atención específica es la declaración responsable. Firmada por quien no tiene representación suficiente acreditada, con un objeto social de la empresa no alineado con el objeto del contrato, o con manifestaciones que no se corresponden con la situación real de la sociedad en registros públicos, la declaración responsable puede provocar la exclusión de la oferta por causa insubsanable. Verificar la coherencia entre lo declarado y la documentación societaria interna —poderes, estatutos, registros— es una comprobación básica que conviene realizar antes de la presentación.

Igualmente relevante es la contaminación de sobres: incluir en el sobre técnico —sujeto a criterios de juicio de valor— cualquier referencia al precio o a la oferta económica constituye motivo de exclusión automática e insubsanable, por cuanto compromete el deber de secreto entre las distintas partes de la proposición que la normativa preserva expresamente. Este error, aunque evitable, se produce con mayor frecuencia de la que cabría esperar.

Otro elemento que la práctica confirma como fuente de incidencias es la gestión de las notificaciones electrónicas. Cuando el órgano de contratación articula sus comunicaciones a través de dirección electrónica habilitada, la empresa debe asegurarse de que el acceso a esa dirección está correctamente configurado y controlado por las personas responsables del proceso. La inactividad en la recepción de notificaciones puede determinar la pérdida de plazos de subsanación o de recurso sin posibilidad de revertirlo.

Por último, conviene no subestimar el tiempo que requiere obtener determinados documentos previos: certificados de organismos públicos, acreditaciones de calidad o inscripciones en registros que el pliego exija pueden tardar más de lo previsto. Anticipar esta gestión forma parte de la preparación.

Los criterios de adjudicación determinan cómo se comparan las ofertas entre sí y, en última instancia, quién gana el contrato. Están regulados en los artículos 145 a 148 de la LCSP y deben estar claramente definidos en los pliegos. Conocerlos en detalle antes de redactar la oferta no es un detalle secundario: es el punto de partida de cualquier estrategia de licitación.

Las ofertas se preparan, con demasiada frecuencia, sin prestar suficiente atención al peso relativo de cada criterio. El resultado son propuestas desequilibradas que sacrifican precio para obtener una puntuación moderada cuando ese criterio apenas representa un porcentaje menor de la valoración total, o que descuidan la memoria técnica cuando es precisamente ahí donde se concentra la mayor parte de los puntos.

Un aspecto que merece atención específica es el de las ofertas con valores anormales o desproporcionados, reguladas en el artículo 149 de la LCSP. Cuando una oferta económica queda por debajo del umbral de anormalidad establecido en el pliego, la mesa de contratación tiene la obligación de iniciar un trámite de contradicción en el que la empresa debe justificar cómo es posible ejecutar el contrato a ese precio. Si la justificación no resulta suficiente, la oferta puede ser excluida. Conocer este mecanismo antes de fijar el precio es determinante.

La preparación de la oferta económica exige un análisis de costes riguroso que vaya más allá de la estimación. Hay partidas que en la práctica se subestiman con regularidad: los costes laborales derivados del convenio colectivo aplicable —cuyo cumplimiento puede venir expresamente exigido en el pliego, y cuya inobservancia genera riesgos tanto en la valoración de la oferta como en la ejecución posterior—, los costes de subcontratación, los gastos generales, o el impacto económico de las condiciones especiales de ejecución que el contrato imponga.

Una oferta que no cubre sus costes reales no solo compromete la rentabilidad del contrato: puede generar incumplimientos durante la ejecución, penalidades económicas e, incluso, la resolución del contrato por causas imputables al contratista. La viabilidad económica de la propuesta debe analizarse antes de comprometerse con un precio, no después de haberlo ofertado.

En contratos con criterios de adjudicación sujetos a juicio de valor, la memoria técnica es el documento que más influye en la puntuación final y, al mismo tiempo, el que recibe una atención más irregular. Muchas empresas presentan memorias redactadas con carácter genérico, sin adaptarlas al objeto específico del contrato, sin responder con precisión a los criterios de valoración definidos en los pliegos, y sin aportar los elementos diferenciadores que la mesa de contratación está en condiciones de valorar. El artículo 145.2 de la LCSP recoge expresamente que los criterios cualitativos deben permitir evaluar el nivel de rendimiento de la oferta respecto al objeto del contrato; una memoria que no responde a ese objeto concreto rara vez obtiene la puntuación que la capacidad técnica real de la empresa merece.

Un aspecto que requiere también una valoración previa son los compromisos voluntarios de mejora y las condiciones especiales de ejecución, reguladas en el artículo 202 de la LCSP. Comprometerse a ejecutar determinadas prestaciones adicionales sin haber calculado su coste e impacto operativo puede convertirse en una fuente de problemas durante la vida del contrato, especialmente cuando el pliego las configura como obligaciones esenciales cuyo incumplimiento tiene consecuencias contractuales directas.

El artículo 71 de la LCSP recoge un catálogo de causas que impiden contratar con el sector público. Entre ellas se encuentran la condena firme por determinados delitos, haber sido sancionado por infracciones graves en materia laboral, tributaria o de seguridad social, encontrarse en situación de concurso de acreedores, o no estar al corriente de las obligaciones con la Agencia Tributaria y la Seguridad Social.

Aunque algunas de estas situaciones son evidentes para quien las padece, otras pueden no serlo. Deudas de importe reducido con la Administración, sanciones en vía administrativa aún no firmes, o situaciones societarias complejas pueden dar lugar a prohibiciones cuya existencia la empresa desconoce hasta que es requerida para acreditarla.

Un punto que merece mención específica, por su incidencia creciente en la práctica, es la obligación de contar con un Plan de Igualdad registrado en el Registro de Planes de Igualdad de las Empresas (REGCON) para aquellas empresas que cuenten con cincuenta o más trabajadores. La jurisprudencia administrativa reciente es uniforme en calificar su ausencia —o su falta de registro en plazo en la fecha de presentación de ofertas— como causa de exclusión automática no susceptible de subsanación posterior. Verificar el estado del plan antes de presentar cualquier oferta es una precaución que, en empresas de ese tamaño, no debería omitirse.

El momento en que habitualmente se descubren estas incidencias es, en todos los casos, el peor posible: cuando la empresa ya ha sido propuesta como adjudicataria. Verificar la situación respecto a todas estas causas antes de presentar la oferta es una medida de prudencia básica que puede evitar consecuencias de considerable relevancia.

La contratación pública dispone de mecanismos específicos de impugnación diseñados para corregir irregularidades en los pliegos o en el desarrollo del procedimiento. Conocer cuál corresponde a cada situación —y actuar dentro de los plazos que cada uno impone— es tan relevante como cualquiera de los aspectos anteriores.

El mecanismo de mayor relevancia práctica es el recurso especial en materia de contratación, previsto en el artículo 44 de la LCSP. Se trata de una vía de impugnación gratuita, resuelta por órganos independientes de la Administración contratante, que permite impugnar tanto los pliegos como los actos de trámite cualificados —entre ellos la exclusión de una oferta o la adjudicación provisional—. Su ámbito de aplicación se circunscribe a los contratos sujetos a regulación armonizada (SARA) y a otros supuestos específicamente previstos en la norma; los umbrales que determinan esa condición están fijados por reglamento europeo y se actualizan periódicamente, por lo que conviene verificar los vigentes en el momento de cada licitación.

Este mecanismo tiene características que lo hacen especialmente eficaz: los plazos son muy breves —quince días hábiles desde la notificación del acto impugnado; en el caso de los pliegos, antes de que finalice el plazo de presentación de ofertas—, pero su interposición contra la adjudicación produce la suspensión automática de la formalización del contrato. Pasado el plazo, la posibilidad de impugnar por esta vía queda cerrada. Si la empresa necesita examinar el expediente para fundamentar el recurso, puede solicitarlo al órgano de contratación dentro del plazo de interposición; la Administración está obligada a facilitarlo en el plazo de cinco días hábiles, sin perjuicio de las limitaciones de confidencialidad aplicables. Esta solicitud no suspende ni prorroga el plazo de recurso, por lo que ambas actuaciones deben planificarse en paralelo.

Para los contratos que no alcanzan los umbrales SARA y quedan, por tanto, fuera del ámbito del recurso especial, el ordenamiento prevé la vía del recurso de reposición, regulado en los artículos 123 y 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Se trata de un recurso de carácter potestativo —su interposición no es obligatoria para acceder posteriormente a la vía contencioso-administrativa— que se dirige al mismo órgano que dictó el acto impugnado, y cuyo plazo de interposición es de un mes desde la notificación. La Administración dispone, a su vez, de un mes para resolver; si transcurre ese plazo sin pronunciamiento expreso, opera el silencio administrativo negativo, lo que abre la vía para acudir al orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

A diferencia del recurso especial, el recurso de reposición no produce efecto suspensivo automático sobre el acto impugnado, salvo que el órgano lo acuerde expresamente a solicitud del interesado. Esta limitación es relevante en el contexto de la contratación pública, donde la formalización del contrato puede avanzar mientras el recurso se sustancia. En cualquier caso, tanto el recurso especial como el de reposición exigen una valoración previa seria de la solidez jurídica de la posición de la empresa, pues interponer un recurso sin fundamento suficiente no solo es ineficaz, sino que puede generar costes de oportunidad en procesos paralelos.

Muchas empresas que detectan irregularidades reales —criterios de solvencia desproporcionados, valoraciones de ofertas que no se ajustan a los parámetros del pliego, o adjudicaciones con motivación insuficiente— no actúan porque desconocen estos mecanismos o porque subestiman la solidez de su posición jurídica. La omisión tiene un coste: el procedimiento continúa, el error no se corrige, y la posibilidad de revertirlo se agota.