Prescripción de infracciones urbanísticas en la Comunidad de Madrid: plazos, legalización y riesgo de demolición

Ante una obra ejecutada sin licencia o una actividad que lleva años funcionando sin la autorización correspondiente, la pregunta que con mayor frecuencia llega a un despacho jurídico es siempre la misma: ¿a estas alturas, todavía pueden obligarme a derribarlo? La respuesta, como ocurre casi siempre en derecho, depende de varios factores. Y el principal error que cometen quienes se enfrentan a esta situación sin asesoramiento es asumir que el transcurso del tiempo equivale automáticamente a seguridad jurídica.

El paso del tiempo sí produce efectos en materia urbanística, y en algunos casos puede extinguir la facultad de la Administración para actuar. Pero esos efectos no son uniformes ni absolutos. La prescripción puede hacer desaparecer la posibilidad de imponer una sanción económica y, en determinados supuestos, también la de ordenar la demolición. Sin embargo, en otros casos —cuando se trata de actuaciones en suelo especialmente protegido o que afectan a viales, zonas verdes o dominio público— el riesgo de actuación administrativa puede mantenerse durante un período muy prolongado o, en determinados supuestos, resultar imprescriptible. Comprender con precisión en qué plano opera la prescripción, y en cuál no, es el punto de partida de cualquier análisis serio sobre situaciones urbanísticas irregulares.

Si desea conocer antes cómo se articula el procedimiento administrativo, le recomendamos la lectura previa del artículo Disciplina urbanística en la Comunidad de Madrid: procedimiento, sanciones y derechos del afectado.

La prescripción es el mecanismo jurídico por el que la Administración pierde la facultad de ejercer una determinada potestad cuando ha transcurrido el plazo legalmente establecido sin haberla ejercido. En materia urbanística, esta figura opera en dos planos distintos que con frecuencia se confunden, con consecuencias prácticas muy diferentes.

El primero es la prescripción de la infracción, que extingue la posibilidad de que la Administración inicie o continúe un expediente sancionador e imponga una multa. El segundo es la caducidad de la acción de restauración de la legalidad —denominada también prescripción de la acción de restauración, aunque técnicamente son figuras distintas—, que extingue la posibilidad de ordenar la demolición de lo construido o el cese definitivo de la actividad. Ambas operan con plazos y reglas propias: la primera protege al interesado frente al poder punitivo de la Administración; la segunda protege la permanencia de una situación material que, pese a ser irregular en origen, el ordenamiento tolera que consolide tras el transcurso de un determinado tiempo. Entender esta distinción no es un ejercicio académico. Es la clave que determina si una situación urbanística irregular puede considerarse definitivamente estabilizada o si, por el contrario, sigue estando expuesta a la actuación administrativa.

El artículo 236 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid establece un plazo único de seis años para la prescripción de todas las infracciones urbanísticas, con independencia de su gravedad. Esta unificación supone un cambio relevante respecto al régimen anterior y equipara expresamente el plazo de prescripción de la infracción con el de la sanción derivada de ella.

El mismo artículo establece dos excepciones de gran relevancia práctica. Las infracciones que afecten a suelo no urbanizable de protección prescriben a los quince años. Las que afecten a viales, zonas verdes, espacios libres y dominio público delimitado con arreglo a su legislación sectorial no tienen plazo de prescripción: son imprescriptibles.

El artículo 237 de la Ley 9/2001 regula el inicio del cómputo de estos plazos y contiene una previsión de especial incidencia práctica: el plazo de prescripción no empieza a correr hasta el momento en que aparezcan signos externos que permitan conocer los hechos constitutivos de la infracción. En el caso de obras, ese momento no llegará antes de la total terminación de los trabajos. Esta previsión tiene consecuencias directas sobre la forma en que debe acreditarse la prescripción, como se analiza más adelante.

A diferencia del plazo de caducidad de la acción de restauración, el plazo de prescripción de la infracción sí admite interrupción. Cualquier actuación administrativa notificada al interesado que esté dirigida a la investigación, instrucción o persecución de la infracción interrumpe el cómputo, que se reinicia desde cero. La existencia de comunicaciones o requerimientos previos de la Administración es, por tanto, un elemento que debe analizarse con atención antes de invocar la prescripción como argumento de defensa.

Con carácter general, el plazo para el ejercicio de la acción de restauración es de seis años, contados desde la total terminación de las obras o desde el inicio de la actividad sin autorización. Transcurrido ese plazo sin actuación administrativa, la obligación de restaurar se extingue y la situación material queda estabilizada, aunque la irregularidad en origen no desaparezca formalmente.

Las mismas excepciones que rigen para la prescripción de la infracción operan también sobre la acción de restauración. Las actuaciones en suelo no urbanizable de protección quedan sujetas a un plazo de quince años. Las que afecten a viales, zonas verdes, espacios libres y dominio público son imprescriptibles: sobre ellas la Administración conserva indefinidamente la facultad de ordenar la demolición o el cese.

A diferencia de la prescripción sancionadora, el plazo de caducidad de la acción de restauración no admite interrupción, salvo fuerza mayor. Ninguna actuación administrativa posterior puede reiniciar el cómputo una vez iniciado, lo que tiene consecuencias defensivas relevantes cuando la Administración pretende, después de un largo período de inactividad, que el plazo todavía está vigente.

La prescripción no opera automáticamente ni por el mero transcurso del tiempo: quien la invoca debe acreditarla. La carga de la prueba recae sobre el interesado, no sobre la Administración, lo que significa que es el propietario o el titular de la actividad quien debe demostrar que el plazo aplicable ha transcurrido efectivamente desde la comisión de la infracción o desde la total terminación de las obras.

El elemento determinante es la fecha de terminación de las obras, que marca el inicio del cómputo del plazo. La jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha clarificado que dicho plazo corre desde la total terminación de las obras con independencia de si existían signos externos visibles que hubieran permitido a la Administración conocerlas. Esta doctrina refuerza la carga probatoria sobre el interesado y elimina el argumento de que la Administración no pudo conocer la obra por su carácter clandestino como causa para extender el plazo.

En cuanto a los medios de prueba admitidos, los más habituales y sólidos en la práctica son las ortofotografías, que permiten acreditar la existencia y antigüedad de las obras mediante imágenes aéreas oficiales con fecha certificada; las certificaciones catastrales con el historial de la finca y el año de alta de la edificación; las escrituras públicas o documentos notariales que reflejen la existencia de las obras en una fecha determinada; los recibos del IBI que incorporen la edificación desde una fecha concreta; y los contratos de suministros —electricidad, agua, gas— como indicio de la puesta en uso. La combinación de varias de estas fuentes en un informe pericial técnico es el instrumento probatorio más robusto en sede administrativa y judicial.

Un matiz que la jurisprudencia ha subrayado expresamente es que los certificados técnicos no pueden basarse en técnicas meramente organolépticas —esto es, en la percepción sensorial del técnico sobre el estado de los materiales o el envejecimiento aparente de la obra—. El certificado debe apoyarse en fuentes documentales objetivas que acrediten fehacientemente la fecha de ejecución. Un certificado que se limite a afirmar que la obra aparenta tener una antigüedad suficiente carece del valor probatorio necesario para sustentar una alegación de prescripción con garantías, con independencia del plazo concreto aplicable al caso.

La legalización es la vía por la que una actuación urbanística irregular deja de serlo, al obtener con carácter retroactivo o sobrevenido la cobertura administrativa que en su momento faltó. Cuando es viable, elimina la irregularidad en su raíz y cierra definitivamente tanto el expediente sancionador como el de restauración. Sin embargo, no toda actuación irregular es legalizable, y asumir que lo es sin haber realizado un análisis previo puede conducir a decisiones patrimoniales equivocadas.

La viabilidad de la legalización depende, en esencia, de si la actuación realizada es compatible con el planeamiento urbanístico vigente en el momento en que se solicita. No basta con que las obras fueran técnicamente ejecutables cuando se construyeron: lo determinante es si, con el planeamiento actual, podrían obtener licencia. Si el planeamiento ha cambiado desde entonces de forma desfavorable, la legalización puede resultar inviable, aunque las obras lleven décadas ejecutadas.

A ello se añade el condicionante de la clasificación del suelo. En suelo urbano y urbanizable, la legalización es generalmente posible si la actuación se ajusta a los parámetros edificatorios vigentes. En suelo no urbanizable de especial protección, la legalización es en la práctica muy difícil o directamente imposible, precisamente porque la normativa aplicable a este tipo de suelo excluye con carácter general la posibilidad de edificación o de implantación de actividades no vinculadas a su naturaleza rural o natural.

Conviene también distinguir entre la legalización formal —obtención de la licencia o autorización correspondiente— y la llamada situación de fuera de ordenación o asimilada al fuera de ordenación, que en determinados supuestos permite mantener las obras o la actividad bajo ciertas limitaciones, sin llegar a una legalización plena, pero sin exponerse tampoco a una orden de demolición inmediata. Esta figura, regulada tanto en la legislación autonómica como en los planeamientos municipales, requiere un análisis caso por caso.

Más allá del régimen general, existen situaciones en las que el riesgo de demolición es especialmente elevado o persistente, y que merecen una mención específica por su frecuencia en la práctica.

La de mayor complejidad es la de las obras en suelo no urbanizable de protección. En este tipo de suelo —que incluye, entre otros, suelos con valores naturales o ambientales reconocidos, espacios de la Red Natura 2000 o suelos protegidos por legislación sectorial específica— tanto el plazo de prescripción de la infracción como el de caducidad de la acción de restauración son de quince años. El riesgo de actuación administrativa puede mantenerse, por tanto, durante un período muy prolongado, lo que convierte cualquier adquisición de inmuebles o fincas en este tipo de suelo con obras o instalaciones de dudosa legalidad en una operación que exige análisis jurídico previo y riguroso.

El supuesto de mayor gravedad, por su carácter verdaderamente imprescriptible, es el de las actuaciones que afectan a viales, zonas verdes, espacios libres y dominio público. Sobre estos elementos, tanto la prescripción de la infracción como la acción de restauración carecen de plazo: la Administración conserva indefinidamente la facultad de actuar, con independencia del tiempo transcurrido desde la ejecución de las obras o el inicio de la actividad irregular.

También presentan un perfil de riesgo elevado las obras o actividades que afectan a bienes catalogados o protegidos y las que están sujetas a legislación sectorial específica —costas, aguas, carreteras, patrimonio histórico— con regímenes propios de disciplina y restauración que pueden ser aún más estrictos que el urbanístico general.

En todos estos supuestos, la combinación de plazos prolongados o imprescriptibilidad con sanciones de mayor gravedad convierte cualquier irregularidad en un problema de dimensión patrimonial real, que no se resuelve con el simple transcurso del tiempo.

El análisis anterior tiene consecuencias prácticas distintas según el perfil del interesado.

Para el propietario que lleva años con una situación urbanística irregular, el primer paso es determinar con precisión en qué plano opera esa irregularidad: si la infracción ha prescrito, si la acción de restauración también lo ha hecho y, en su caso, si existe posibilidad de legalización. La ausencia de actuación administrativa durante años no equivale a extinción de las facultades de la Administración si los plazos aplicables no han transcurrido efectivamente o si la irregularidad afecta a suelo especialmente protegido o a elementos imprescriptibles.

Para el comprador que detecta una carga urbanística antes del cierre de una operación, la situación exige una valoración específica que vaya más allá de la mera constatación de la irregularidad. Es necesario determinar si esa irregularidad está prescrita o expuesta todavía a actuación administrativa, si es legalizable y en qué condiciones, y qué impacto tiene sobre el valor real del inmueble y sobre las posibilidades de uso futuro. Esta evaluación debe realizarse antes de formalizar la compraventa, no después, y debe traducirse en las correspondientes previsiones contractuales si se decide continuar con la operación.

Para el promotor que opera en suelo con restricciones especiales, el régimen de prescripción y restauración que se ha descrito no es una contingencia remota sino un riesgo estructural que debe incorporarse al análisis de viabilidad del proyecto desde su inicio. En suelo no urbanizable de protección, el coste de una eventual orden de demolición —que incluye no solo la ejecución material sino también la restauración ambiental del terreno— puede superar con creces el valor de la inversión realizada.